戴肇洋
台湾省商业会顾问、现代财经基金会顾问。日本关西大学经济学博士修毕。历任中华经济研究院研究顾问，台湾综合研究院副所长、所长兼财经咨询委员会委员暨执行秘书，台湾经济研究院组长，台湾竞争力论坛学会国际经济组召集人，中华劳动与就业关系协会顾问，日本关西大学经济政治研究中心研究员等职。
美国总统拜登(Joe Biden)上任迄今即将届满周年，过去一年以来国际社会除了重视拜登如何透过扩大“公共基础建设”计划，达成其在就职演说中所提出的“重建美好未来(Build back better)”愿景之外，无不将核心聚焦于拜登是否调整对中国的经济政策方向。
美国总统拜登 新华社图片
尽管拜登认为，未来在对中国的经济政策上，并非采取特朗普一意孤行“死斗”作法，而是选择具有弹性“既竞争又合作”策略。但是过去一年以来，从美国对中经济政策的脉络加以观察却又发现，拜登政府迄今仍然认为，中国是未来全球治理的最大竞争对手，必须加以制衡。
中美在经济方面
仍存在着合作空间
先从美国对中经济政策架构来说，2021年2月拜登上任总统之后，在首次外交政策演说中，除了直接批判中国侵犯人权、剽窃知识产权、违反全球治理行为之外，更是指出中国正在积极追求成为“全球第一强国”梦想，其过程势必对美国的繁荣、安全和民主价值带来极为严重挑战，可以说是美国“最严峻的竞争对手(The most serious competitor)”。
拜登同时表示，将会对中国的经济霸凌、侵略和威逼行为加以制衡，不能让中国成为全球第一强国的美梦得逞，以维持美国的全球领导地位。接着，国务卿布林肯(Antony J.Blinken)在首次面对记者质问时表示，中美两国关系是美国未来在全球上最为重要的关系，未来与中国的关系将会采取“竞争-合作-对抗”作为主轴。
2021年3月下旬中美双方于阿拉斯加举行堪称是拜登执政之后的两国首次高层对话时，双方除了针锋相对之外，美国国家安全顾问苏利文(Jacob J. Sullivan)致辞表示：“虽美国欢迎竞争行为，但我们将永远捍卫我们的原则、我们的人民及我们的朋友”。
此外，4月21日参议院通过《战略竞争法案》，希望以立法为基础，透过各个层面直接面对中国挑战；6月8日参议院更进一步通过《美国创新与竞争法案》，提出耗资2,500亿美元计划，加强对科技领域，尤其晶片和电信设备方面的研发。
尽管中美两国于阿拉斯加高层会谈中，在政治上唇枪舌战，但是在经济上却又显示，双方可以针对合作议题进行互动交流重要意义。
例如：
4月中旬拜登指派气候特使凯瑞(John Kerry)访问中国，在会谈后发表《中美因应气候危机联合声明》，促进双方自主行动、相互支持和多边协调达成合作共识。
4月下旬中美两国领袖在美国召开全球气候线上峰会中，各自提出对抗气候暖化承诺。
5月下旬美方贸易代表戴琦(Katherine C.Tai)、商务部长耶伦(Janet L. Yellen)先后与中方的刘鹤副总理通话，检视贸易协议执行状况之外，两国商务部长针对商务相关问题交换意见，双方同意推动合作妥善处理分歧。
不过，更加受到国际社会重视的是，10月4日戴琪在华府智库“战略暨国际研究中心(CSIS)”发表演说中，除了阐述拜登政府未来对中贸易政策之外，在会后回答记者质问时，特别提出中美经济“重返挂钩(recoupling)”与“永久共存(durable coexistence)”两个新的名词。
从戴琪的公开谈话似乎是在暗指，虽中美在外交、军事、人权、安全及科技议题上，仍存在着许多分歧与异见，但在经济议题上，并非仅有你死我活“对抗”，而是存在更好选择“合作”。无疑说明，在拜登政府对中经济政策采取“竞争-合作-对抗”主轴下，若符合美国利益，则仍存在着合作空间。
中美战略布局焦点：
科技和供应链生态之争
再就美国对中经济战略布局而言，此一期间，中美在处理许多经济议题陷入针锋相对、唇枪舌战的背后，若以过去一年以来美国对中经济政策进行观察，或许可以将其战略布局的核心归纳两个层面。
首先，以筹组联盟主导科技霸权为核心。拜登政府主张提高美国自身竞争能力，以实力与中国竞争，同时结盟友邦，建立常态化、制度化机制共同行动对抗中国。
其中，最为关键的核心莫过于，拉拢盟邦筹组科技联盟，防止中国主导敏感先进科技，借以避免未来中国带来最大地缘政治威胁。
也就是说，科技实力是中美两国战略竞争的核心，拜登政府为维持科技创新能力的主导地位，未来势必针对高端科技领域持续施压、管制及封锁中国。
此外，则是持续执行特朗普时代禁止购买中国军工企业股权黑名单，从黑名单家数的不断增加显示，加强对中国损害美国利益和价值作为之竞争。
其次，以重组全球产业供应生态为目标。回顾过去四年以来，全球产业供应链最瞩目的焦点，莫过中美两国是否脱钩？
美国在特朗普执政后，2018年3月以追求公平贸易及缩减对中贸易逆差为理由，采取加征进口关税掀起中美贸易战火；不过，其最重要的战略目标是在推动“供应链脱钩”，甚至在爆发新冠肺炎疫情后，利用中国实施封城造成部分产业断链机会，积极推动各国脱钩“中国供应链”，使得中美贸易争端所启动的“供应链脱钩”在新冠肺炎疫情延烧下，再度成为全球各国主流战略。
拜登政府下一步对中经济策略
在此同时，拜登政府为能落实其对中经济战略布局，在策略上则是采取四个方向，包括：
其一，暂缓对中启动第二阶段贸易谈判
2020年1月中美两国达成《中美第一阶段贸易协议》，在中国大陆承诺两年之内加码采购2,000亿美元美国农产品、制造品、能源和服务，同时加强保护著作版权、商标和其他形式智慧产权下，暂时缓解世界两大经济体系已持续两年的关税战火。不过，若从5月美国贸易署代表戴琦对中国许多伤害美国劳工、农民与商界措施及违反市场作法的表示关切，以及6月财政部长叶耶对第一阶段协议的签署提出质疑来看，拜登政府在中国落实达到第一阶段贸易协议承诺前，将会暂缓对中启动第二阶段贸易谈判。
诚如戴琪于华府智库CSIS演说中，虽提出释出豁免部分中国产品关税，以及重启双方对话善意讯号，但却又批评中国并未遵守国际贸易规范、损害美国利益及影响各国繁荣，同时在对中贸易政策概要中指出，将会包括：“与北京讨论履行第一阶段贸易协议承诺的进展、重启目标明确加征关税豁免程序、持续对中国产业政策与非属市场贸易之行为表达严重关切、协调盟邦共同维护全球贸易”等四大重点。此外，戴琪更是表示对中国大陆贸易政策与补贴的不满，美方将会暂缓启动《第二阶段贸易协议》谈判。
其二，推动印太经济架构对中经济进行围堵
面对2020年12月中国完成签署《区域全面经济伙伴协议(RCEP)》，以及2021年10月提出申请加入《跨太平洋全面进步伙伴协定(CPTPP)》，以具体行动呈现作为区域整合之领导危机之下，10月下旬拜登借着参加年度东亚峰会机会特别提出推动《印太经济架构(Indo-Pacific Economic framework)》，以作为未来美国亚太经济政策之主轴，以填补2017年1月特朗普退出奥巴马在“重返亚洲”政策下主导成立《CPTPP》前身的《TPP》。
美国白宫 新华社图片
其实，从2021年12月13日布林肯在首次东盟行转述拜登政府东盟政策，包括：强调重视东盟地区是印太战略的中心地位、重视中国对区域经济安全的威胁、主张透过印太战略扮演经济合作角色中可以发现，拜登政府在接手“印太战略”的同时，希望采取实质经济战略重建地区领导地位，以制衡中国经济崛起之威胁。
换句话说，近年以来美国与中国的战略布局角力，虽在地缘政治上积极透过“美、日、澳、印度四方会谈(QUAD)”，与南韩、东协的峰会，甚至建立美英澳日防卫协定，但在经济领域上却又缺乏较明确的目标。尤其此一区域多数国家的最大贸易伙伴是中国，加上美国不急重返《CPTPP》，在追求利益前提下，颇难拒绝中国申请加入《CPTPP》。
亦即拜登政府认为，其所规划的《印太经济架构》重要议题，与《CPTPP》之规范存在互补关系，其中许多议题例如：贸易便捷化、数位经济标准化、供应链韧性、减碳和洁净能源、基础设施、劳工标准皆是较具有价值或竞争优势可以掌握、监管之领域。
其三，透过世界贸易组织检讨中国贸易政策
世界贸易组织(WTO)为使贸易措施更加透明化、公平性，透过贸易政策检讨机制，针对会员贸易政策加以评估，借以协助遵守WTO规范。由于中国是WTO的四大贸易会员，每隔三年必须进行检讨。最近，在WTO贸易政策检讨会议中，包括美国、欧盟、日本、澳大利亚等会员针对中国贸易制度，特别在提供补贴扶植国营事业、无视智慧产权、强迫技术移转、违反劳动规范议题上违反WTO规范，提出批评。此外，美国更进一步在WTO补贴委员会议中，指责中国隐匿补贴措施，并未善尽通知义务。
这些颇“争议”的贸易政策议题，并未纳入《中美第一阶段贸易协议》；不过，美国仍然在WTO场域上，再三提出质疑中国没有改革意愿。由此可见，相对特朗普政府对WTO的轻视，拜登政府则是较为积极推动WTO改革，其中不少议题更是针对中国。虽在WTO采取共识的原则之下，改革成功之路似乎遥遥无期，但从拜登政府的作为加以观察，未来美国对中国贸易政策的监督制衡立场并不致于停止，显然WTO将持续成为中美角力的场域。
其四，连结人权议题制衡中国大陆经济实力
近年以来，美国在许多双边或多边贸易协议谈判中积极推动“劳工标准”议题，其目的乃是要求相关国家在产业体系中排除“强迫劳动”产品，进而借此建立全球多数国家更完善的国际贸易秩序。其实，从特朗普时代的“印太战略”至拜登政府的“合纵连横战略”之中，无不将“劳动人权”议题列为其重要的政策目标之一。此一事实，从近年以来美国对中国贸易政策的谈判中，因劳动人权议题而陷入更严重的纠葛，可以发现其端倪。
2021年12月23日拜登签署《防止维吾尔人强迫劳动法案》，未来可以透过此一法案将涉及强迫劳动的新疆产品禁止流入美国市场。同时，在法案中特别订定“可以反驳推定(Rebuttable presumption)”条款，规范企业必须提出“明确令人信服证明”，借以证明来自新疆产品未涉强迫劳动，否则一律推定其产品皆是强迫劳动生产。因此，在此一法案生效实施后，未来美国可以利用事件机会，将劳工人权议题和国际贸易规范加以连结，让制衡中国的行动师出有名，进而在国际经济上重挫对手竞争优势。
整体而言，中美从2021年3月18日阿拉斯加的双方高层对话，历经期间两次通话，至11月15日的两国领袖首度视讯会谈，其实在经济政策上，迄今并未完全解决彼此长期所存在的歧见。在过去一年中可以发现，中国再三诉求美国停止动辄以国家安全、劳动人权为理由过度进行制衡，相对美国则是要求中国不再实施不公平、不透明贸易措施。
但是，我们可以观察的是，由于拜登政府仍然认为中国，是挑战美国经济强权的唯一竞争对手，此将使得未来美国对中国持续采取强硬的经济政策，同时以去芜存菁的角度检视中国各项经济措施。例如：美国在评估限缩中国进口产品课征额外关税范围时，势必先行检视中国是否落实履行《中美贸易第一阶段协议》承诺，以作为是否启动《中美贸易第二阶段协议》谈判的准备。此外，美国也将不再杯葛世界贸易组织(WTO)未来运作，除了敦促WTO加速改革之外，将会透过WTO要求加入WTO已届满20年，同时成为四大贸易会员的中国，在享受自由化利益的同时，认真履行自由化义务。
